Ley Cadena Alimentaria, sostenibilidad medioambiental y nueva PAC: ejes del I Congreso Jurídico del Sector Agroalimentario

El primer Congreso Jurídico del Sector Agroalimentario, organizado por el Ilustre Colegio de Abogados de Madrid (ICAM), a través de su Sección de Derecho Agroalimentario, analizó entre los días 17 y 18 de marzo una serie de cuestiones, desde un punto de vista normativo, que son cruciales para el desempeño de la actividad agroalimentaria en España y para que ésta pueda ser desarrollada con garantías de seguridad jurídica.

El presidente de la Sección de Derecho Agroalimentario del citado colegio, Manuel Lamela, destacó, al término del encuentro, que “se ha mantenido un debate global sobre la realidad jurídica del sector agroalimentario, en un momento especialmente sensible y muy importante desde el punto de vista normativo para el mismo”.

Lamela ha recordado que el Congreso se estructuró en tres grandes bloques, que se configuran como “las piedras angulares en las que se asienta actualmente el sector agroalimentario desde un punto de vista regulatorio”: la Ley de la Cadena Alimentaria,  la sostenibilidad medioambiental y la actividad agroalimentaria, y  la nueva PAC 

Las principales conclusiones alcanzadas en el encuentro son las siguientes:

I. La reforma de la ley  de la cadena alimentaria

• La Ley 16/2021, que modifica la 12/2013, de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria, y que supone la trasposición de la Directiva Europea (UE) 2019/633 sobre prácticas comerciales desleales en la cadena de suministro agrícola y alimentario, se valora positivamente por los asistentes al Congreso, aun cuando se concluye que la misma genera importantes dudas jurídicas en su interpretación y aplicación que deberán explicarse y despejarse por la Agencia de Información y Control Alimentarios (AICA).

• Aunque la Ley 12/2013 ha sido positiva para el sector, se constata que han surgido una serie de circunstancias que han obligado al legislador a plantearse la modificación de la misma: aumento de los costes salariales; incremento de los costes ambientales; pérdida de competitividad y de sostenibilidad; y el encarecimiento de las materias primas.

• Aspectos como el “coste efectivo de producción” y el concepto de “destrucción del valor de la cadena” son novedades que generan serias dudas sobre cómo contemplarlas contractualmente y, en caso de detectarse, cómo alegarlas y probarlas “por cualquier medio admitido en Derecho”. Queda claro, según expone la AICA, que en el contrato agroalimentario no hay que explicitar el coste de producción ni el cómo se llega al mismo, aunque si debe de hacerse la manifestación expresa que a este respecto garantice la no existencia de destrucción de valor, con lo que ello supondría en caso de acreditarse lo contrario en materia de responsabilidades y sanciones.

• Se subraya la importancia de los plazos de aplicación a tener en consideración en lo que al contrato alimentario se refiere. La obligación de formalización de contratos (así como las demás obligaciones que introduce la ley por primera vez) son aplicables a las nuevas transacciones que se realicen tras la entrada en vigor de la norma, esto es, desde el 16 de diciembre de 2021. No obstante, los contratos ya vigentes que tuvieran los operadores dispondrán hasta el día 1 de mayo de 2022 para adaptar su contenido a la misma, una circunstancia que puede genera preocupación en el sector y algunas incertidumbres jurídicas de cara a este inminente proceso de adaptación.

• El contrato alimentario puede ser ya catalogado como una categoría jurídica diferenciable o especial del contrato mercantil, con contenido jurídico propio y normativa propia. El “contrato modelo” como referencia ya no sirve.

• El contrato debe de existir siempre. A este respecto, se establece la obligación de que se formalice el contrato antes del inicio de las prestaciones, firmado por ambas partes y quedando una copia en poder de cada parte, debiendo reunir los requisitos establecidos por la normativa aplicable. –

• El nuevo Registro de Contratos (obligatorio) genera dudas razonables sobre su implementación por la Administración, y temores sobre el riesgo de colapso que podría producirse en los casos de empresas y operadores que realizan cientos de operaciones al día y la consecuente pesada carga burocrática que para éstos les supondría.

• La mediación y el arbitraje aparecen como medios ágiles y adecuados para resolver conflictos entre partes dentro de la cadena, si bien también deben de contemplarse en los contratos que se firmen, para lo cual se debe generar mayor concienciación sobre la implementación de estas herramientas de resolución de discrepancias.

II. Sostenibilidad ambiental y economía circular en el sector agrario

• El Congreso ha concluido que el Derecho Medioambiental y el Agroalimentario no deberían ser entendidos como contrapuestos. Deberían compartir objetivos para conseguir una normativa que garantice el desarrollo del medio rural y de sus explotaciones agroalimentarias de manera sostenible y respetuosa con el medio ambiente.

• Se constata por todos los intervinientes la necesidad de que las normas medioambientales no deberían de perjudicar nunca la competitividad de las explotaciones agrícolas y ganaderas hasta llegar a ponerlas en peligro o impedir su viabilidad y sostenibilidad en una economía globalizada.

• La grave situación geopolítica creada por la invasión de Ucrania puede hacer que se cuestionen a nivel de la UE determinados principios y objetivos de la denominada Europa Verde en aras a garantizar la suficiencia y seguridad alimentaria de la UE. Igualmente, aunque no parece que pueda llegar a existir un problema serio de seguridad de abastecimiento en la UE, sí que existe y existirá un problema grave de encarecimiento de los mismos. En los próximos meses habrá reformas normativas a nivel UE para adaptarse a esta nueva realidad sobrevenida.

• Un entorno normativo tan complejo como el que tenemos con tres niveles de “producción de normas” (Estado, Comunidades Autónomas y Administración Local) genera inseguridad jurídica y sin seguridad jurídica resulta muy difícil fomentar la inversión en el medio rural.

• Es preciso dotar al sector de mayor estabilidad en el marco jurídico. Actuaciones normativas de algunas administraciones (autonómicas y locales principalmente) que dilatan la tramitación de expedientes administrativos de autorizaciones y licencias disuaden a los empresarios de acometer nuevas inversiones en el medio rural.

• Las modificaciones normativas que se detectan en los últimos tiempos, que tienden a procurar o permitir la paralización sine die, mediante moratorias, de los expedientes iniciados bajo una normativa en vigor, están comenzando a generar una litigiosidad preocupante y agravando la inseguridad jurídica del sector, obligándole, incluso, a tener que reclamar indemnizaciones por daños y perjuicios derivados de la actuación de las Administraciones implicadas. -

III. Cobertura legal y reglamentos de aplicación de la nueva PAC

• La evolución del Derecho Agroalimentario comunitario a lo largo de los últimos años y su constante enriquecimiento con numerosas normativas y contenidos conexos lo convierte ya en una rama del Derecho que requiere cada vez de un asesoramiento más experto y especializado por parte de profesionales del Derecho. –

• La nueva Política Agrícola Común (PAC) 2023-2027, entendida como el marco regulatorio básico y de referencia del sector, avanza hacia la descentralización en favor de los Estados Miembros, respetando los principios básicos de la misma establecidos hace sesenta años.

• El Tribunal de Justicia de la UE ha declarado reiteradamente inalterables los principios o pilares de la PAC, obligando a que toda normativa que se dicte en torno a la actividad agroalimentaria sea respetuosa con los mismos. –

• Los principios de la PAC deben de ser en todo caso evaluados y valorados de manera conjunta y ponderada en relación con cualquier normativa que se dicte en el seno de la UE, sin perjuicio de que cabe incorporar a esta valoración otros objetivos adicionales en materia de Salud y Consumo. -

• Cada país deberá elaborar un Plan Estratégico de la PAC, donde plasmar las intervenciones o medidas que se someterá a la aprobación de la Comisión, y a un seguimiento y evaluación continuos para garantizar la obtención de resultados. Los desarrollos normativos derivados de la nueva PAC perseguirán contribuir a los objetivos del Pacto Verde Europeo; promover un trato más equitativo mediante una mejor orientación de las ayudas hacia las pequeñas y medianas explotaciones; así como dar una respuesta equilibrada a las necesidades económicas, sociales y medioambientales del sector agrario y medio rural.

• La normativa europea de referencia hasta el momento son tres reglamentos: Reglamento  2021/2115    (Reglamento    de planes estratégicos);  Reglamento  2021/2116  (Reglamento  horizontal,  de carácter financiero); Reglamento 2021/2117(Reglamento de la OCM única). -

• El FEGA constata que la arquitectura Jurídica de la nueva PAC en España será muy compleja y estará vertebrada a nivel Estatal por una Ley y 18 Reales Decretos de desarrollo.

• Además de la Ley por la que se establecen las normas para la implantación en España del sistema de gestión de la PAC, será preciso analizar el contenido legal e implicaciones de los Reales Decretos de desarrollo de la misma, destacándose los siguientes:

  • Real Decreto sobre la aplicación del Plan Estratégico de la PAC en España;

  • Real Decreto por el que se desarrollan los sistemas de gestión, control y penalización de las intervenciones del PEPAC;

  • Real Decreto para la asignación de importes en los derechos de Ayuda Básica a la Renta en el periodo 2023-2027;

  • Real Decreto por el que se regula la gobernanza del Plan Estratégico de la PAC;

  • Real Decreto de Condicionalidad; Real Decreto de SIGPAC.;

  • Real Decreto del Sistema de información de Explotaciones (SIEX); así como las normas sectoriales (reales decretos de los programas operativos de frutas y hortalizas, de las intervenciones en el sector del vino, en el sector olivar y en el de la apicultura), junto con las normas de carácter ambiental y de bienestar animal relacionadas con el PEPAC (nutrición sostenible en suelos agrarios, productos fitosanitarios, antimicrobianos, sanidad y protección animal durante el transporte y controles en bienestar animal).

• Antes del mes de diciembre de este año deben estar aprobadas y publicadas las nuevas normas, una vez que la UE apruebe, mediante Decisión de Implementación, el Plan Estratégico elaborado por España para desarrollo y aplicación de la nueva PAC para el nuevo periodo.

• Las organizaciones agrarias presentes en el Congreso constatan que la futura nueva normativa genera dudas y temores al sector, especialmente en lo referente al nuevo sistema de información de explotaciones agrícolas, el proceso de digitalización que conllevará, así como en relación a la confidencialidad de tales datos y al uso que la Administración pueda hacer de ellos. El Real Decreto que regule el sistema de información de explotaciones junto con el que regule las organizaciones de productores podrían ser los más sensibles desde un punto de vista jurídico.

• Otro tema al que habrá que estar atento será el desarrollo que las comunidades autónomas hagan de la normativa del Estado. Podrían darse problemas competenciales en relación a todo lo relativo al desarrollo rural en donde las autonomías tienen nítidas competencias y dudas en relación al primer pilar de la PAC dependiendo del “grado de ambición normativa” del Estado.

• Ante la incertidumbre técnica y legal que se deriva del nuevo marco reglamentario, todo apunta a que la nueva PAC obligará a las explotaciones a tener apoyo técnico experto que les asesore para evitar sanciones y también asesoramiento jurídico en materia de cumplimiento de obligaciones legales y reglamentarias, infracciones y sanciones que se contemplaran en la futura nueva Ley que regule el sistema de gestión de la PAC.

• Se observa una voluntad del FEGA de coordinar a los Organismos pagadores desde el consenso y dotar a los nuevos reglamentos de aplicación de los máximos niveles de seguridad jurídica, pero la complejidad de la materia y el corto escenario de tiempo que resta para su aprobación y entrada en vigor hace proveer una etapa complicada de puesta en marcha.